Sentencia Agosto 28 de 1992

ACCION DE TUTELA. Y acciones populares

Corte Constitucional

Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz

Sentencia: Agosto 28 de 1992

1. Como una de las tantas innovaciones introducidas por la Carta Política de 1991 al régimen constitucional colombiano de protección judicial de los derechos de las personas, aparecen en los incisos  primero y segundo del artículo 88 de la Constitución el concepto de  Acciones Populares con fines concretos y el de Acciones de Clase o  de Grupo.

Estas disposiciones establecen que:

«La ley regulará las acciones populares para la protección  de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio,  el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa,  el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza  que se definen en ella.

«También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados  a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes  acciones particulares «…».

Aspecto sustancial de esta innovación en su fundamento constitucional  directo y su extensión a ámbitos que no habían sido objeto de regulación  antecedente.

Empero, cabe destacar que en nuestro sistema jurídico ya  se conocía de antaño la figura de las acciones populares consagradas  en el orden legal en varias disposiciones del Código Civil, y más  recientemente en otras normas pertenecientes a regulaciones alejadas  de aquel texto como se verá en detalle más adelante.

2. No sobra advertir, para los fines apenas ilustrativos de esta parte de la providencia, que las Acciones Populares y Ciudadanas con fines abstractos se conocen en Colombia desde los mismos orígenes de la  República como instrumentos para asegurar la legalidad y la constitucionalidad  de los actos jurídicos de carácter legislativo y administrativo; aquellas  acciones han sido, en su desarrollo práctico, uno de los instrumentos  procesales más destacados en toda nuestra historia jurídico- política  y aparecen reiteradas en el nuevo texto constitucional como uno de  los aportes nacionales a la ciencia constitucional del mundo occidental.
3. Ahora bien, por el contrario, nuestras acciones populares con fines concretos han sufrido las visicitudes propias de un sistema jurídico típicamente jurisdiccional y legislado, que no ahondó en el fortalecimiento  de las competencias del juez y de sus capacidades protectoras de los  derechos de las personas y que limitó seriamente las vías de acceso  a la justicia; desde luego, este destino histórico no fue sufrido  únicamente por nuestro derecho, ya que buena parte de los regímenes  similares al nuestro y que seguían sus mismas tendencias, se pueden  catalogar dentro de estas características.
4. Sólo a partir de la segunda mitad de este siglo, el movimiento constitucionalista continental europeo y latinoamericano paulatinamente se ocupó de reexaminar las condiciones estructurales del concepto  de acceso a la justicia y recibió parcialmente las influencias del  derecho anglo-americano, incorporando en principio, y en distintas  formas, los instrumentos que dan al juez un marco más amplio de competencias  enderezadas a los fines propios de la defensa de las personas frente  a los poderes del Estado, de la Administración, de los gobiernos y  de los grupos económicamente más fuertes dentro de las sociedades  fundamentadas en la economía capitalista.

Con los mismos fines ilustrativos, se tiene que la Teoría General  del Proceso influenciada por el derecho constitucional contemporáneo,  se ha ocupado de plantear la problemática judicial derivada de las  siempre cambiantes condiciones de las sociedades, y en consecuencia,  el viejo concepto de igualdad ha sido reexaminado de tal manera que  en sus distintos aspectos, la regulación del proceso ha avanzado de  modo notable con instituciones ya recibidas en nuestro ordenamiento  jurídico; empero, las más profundas modificaciones en lo que hace  a la problemática del acceso a la justicia han exigido al Derecho  Constitucional y a la misma Teoría General del Proceso el abordar  nuevos y más grandes retos, desconocidos e inimaginados inclusive  en las primeras etapas de evolución del Estado demoliberal.

Lo que caracteriza estas evoluciones no es tanto la consagración de  las libertades sino su vigencia por virtud de la actividad procesal;  en otros términos, para el derecho contemporáneo no resulta suficiente  consagrar los derechos de las personas en la Constitución para que  estos sean respetados por las autoridades y por las personas en general.

5. Naturalmente cabe destacar que dentro de nuestra tradición constitucional los remedios judiciales previstos para la protección de los derechos de las personas se han dividido entre los que son específicamente  previstos para la protección inmediata de los derechos constitucionales  como el Habeas Corpus, las Acciones Públicas de inconstitucionalidad  y de nulidad la Excepción de Inconstitucionalidad, y los que son ordinarios  y comprenden los derechos subjetivos y los intereses legítimos como  el procedimiento civil y el procedimiento contencioso administrativo;  en este mismo sentido se pronunció la Carta de 1991, pero por voluntad  expresa del Constituyente ésta fue mucho más allá al incrementar no  sólo el número de los derechos fundamentales de la persona humana  y al hacer extensiva su eventual protección judicial a todas las personas,  inclusive en algunas situaciones jurídicas, a la persona moral, sino  al establecer mayores y más efectivos medios específicos de su amparo  judicial, como ocurre con la denominada Acción de Tutela consagrada  en el artículo 86 de la Carta, enderezada de modo complementario pero  directo hacia la protección de los derechos constitucionales fundamentales  de las personas.

Igual predicado se hace sobre las Acciones Populares con fines concretos  previstas específicamente para la protección de los derechos e intereses  colectivos (art. 88 inciso primero) y sobre las acciones de Grupo  o de Clase (art. 88 inciso segundo) para proteger todo tipo de derechos  que resulten «dañados» en un grupo amplio de personas.

Estas disposiciones constitucionales se encuadran obviamente dentro  del conjunto armónico y ordenado de las demás vías, instancias y competencias  judiciales ordinarias y especializadas que tienen igual fundamento  constitucional; en este sentido, es claro el deber del legislador  de proveer con sus regulaciones los desarrollos normativos que den  a cada uno de estos instrumentos la posibilidad coherente y sistemática  de su efectivo ejercicio por todas las personas.

Desde esta perspectiva, se tiene que las Acciones Pupulares, sin ser  un instituto desconocido en nuestro medio, ahora aparecen ocupando  un lugar preminente que irradía con sus proyecciones constitucionales  una nueva dinámica al derecho público colombiano; esto significa,  principalmente, que aquellas dejarán de estar en el olvido y que,  tanto jueces como ciudadados en general, podrán ocuparse de éstas  con mayor efectividad que antes. Ahora, la Corte Constitucional advierte  que se hace necesario promover entre los ciudadanos y los operadores  del derecho una sólida conciencia cívica para dar a estas previciones  el impulso práctico que merecen en favor de la vigencia de la Carta  y de los cometidos garantísticos señalados por el constituyente. Esta  consideración se hace teniendo en cuenta la situación jurídica planteada  en el caso que se examina, puesto que, como se ha visto, el peticionario  pretende en principio y de modo expreso la protección por vía de la  Acción de Tutela de un Derecho e Interés Colectivo de los que enumera  expresamente la Carta, como se verá enseguida.

6. En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Puplares como otro de los instrumentos de defensa judicial de los  derechos de las personas, señala también el ámbito material y jurídico  de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden  perseguir y proteger a través de ellas; éstas aparecen previstas para  operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que  son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y  la salubridad pública; igualmente, se señala como objeto y bienes  jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones,  la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica.  Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja dentro de las competencias  del legislador la definición de otros bienes jurídicos de la misma  categoría y naturaleza.

Queda claro, pues, que estas acciones, aunque estén previstas  para la preservación y protección de determinados derechos e intereses  colectivos, pueden abarcar otros derechos de similar naturaleza, siempre  que éstos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y  no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan  circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y  seguridad jurídica.

También se desprende de lo anterior que las acciones populares aunque  se enderecen a la protección y amparo judicial de estos concretos  intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse  para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales  daños que pueda causar al acción o la omisión de la autoridad pública  o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente  erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó  las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento  residual la Acción de Tutela.

Dentro de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como  consecuencia de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia,  una recompensa o premio a quien en nombre y con miras en el interés  colectivo la promueva. Por su finalidad pública se repite, las Acciones  Pupulares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario  y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera  reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de  legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.

Característica fundamental de las Acciones Populares previstas en  el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es  la que permite su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los  fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto  y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio  el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden  amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos orígenes  en el Derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver la lesión  de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos sobre  cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan  la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos.  En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de  conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron  en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de  principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia  en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado  carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto  dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que  corresponde a esta Corporación.

Además, su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra  las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas  causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley  debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos,  no subjetivos ni individuales.

7. Ahora bien, el inciso segundo del citado artículo 88 de la Carta prevé otro mecanismo de sustancial importancia dentro del campo de las garantías judiciales de los derechos de las personas, conocido  como las Acciones de Clase o de Grupo. Estas, igualmente regulables  por la ley, no hacen referencia exclusiva a los Derechos Constitucionales  Fundamentales, ni sólo a los Derechos Colectivos, pues también comprenden  a los Derechos Subjetivos de origen constitucional o legal y  necesariamente  suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño  causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez; empero, exigen  siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos eventos  a un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión  deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores  requisitos procesales dilatorios. El acceso a la justicia es también  en estos casos preocupación fundamental del constituyente que al consagrarlos  da nuevas herramientas a la sociedad para la protección de los derechos  de las personas en sus distintos ámbitos».

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